Verwaltungsführung und Rechnungslegung weiter optimieren

Im Jahr 2005 führte der Kanton Bern flächendeckend die Neue Verwaltungsführung nach den Grundsätzen des New Public Management ein. Steuerungsimpulse des Grossen Rates oder des Regierungsrates sollten gemäss NEF-Konzeption nicht mehr primär über die Zuteilung von Ressourcen (finanzielle Mittel, Personal), sondern durch die Festlegung von Leistungs- und Wirkungsvorgaben erfolgen.

Das Gesetz über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG) gibt vor, dass der Regierungsrat bis spätestens im Jahr 2013 eine kritische Gesamtwürdigung des neuen Steuerungsmodells vorzunehmen hat. Im Zuge dieser Evaluation hat der Regierungsrat die econcept AG in Zürich mit einer Befragung aller beteiligten Akteure – Grosser Rat, Finanzkommission, Oberaufsichtskommission, Regierungsrat und Verwaltung – beauftragt. Ebenfalls wurde NEF mit den Steuerungssystemen in anderen Kantonen verglichen.

Der Regierungsrat hat von der Befragung Kenntnis genommen und die Resultate am 5. Juli 2011 publiziert. Die Befragung hat gezeigt, dass NEF in seiner ursprünglich angedachten Konzeption die Erwartungen nicht erfüllt. Weder auf Stufe des Grossen Rates noch auf der Ebene des Regierungsrates erfolgt die Steuerung der Leistungen und Finanzen über Produktgruppen bzw. die ihnen zu Grunde liegenden Leistungs- und Wirkungsziele, sondern nach wie vor ausschliesslich mit den traditionellen Steuerungsinstrumenten wie Motionen, Postulate, Gesetzgebungsverfahren, Sachplanungen oder Fachstrategien.

Trotz aller Kritik hat NEF auch positive Aspekte: Die Gliederung der staatlichen Leistungen in Produkte und Produktgruppen sowie die Verknüpfung von Finanzen und Leistungen hat gemäss Beurteilung der Befragten zu einer ganz wesentlichen Erhöhung der Transparenz des staatlichen Handelns geführt. Im Vergleich zum traditionellen Führungssystem stehen mehr Steuerungsinformationen zur Verfügung.

 

Regierungsrat will Schwachpunkte von NEF mit vertretbarem Aufwand beheben

Für den Regierungsrat war weder eine aufwändige Weiterentwicklung noch eine Rückkehr zum alten System eine sinnvolle Option. Vielmehr ging es nach Auffassung des Regierungsrates darum, die Schwachpunkte von NEF mit verhältnismässigem Aufwand zu beheben und das System zu optimieren bzw. zu vereinfachen. Eine breit abgestützte Projektorganisation unter der Leitung der Finanzdirektion hat Vorschläge erarbeitet, auf deren Basis der Regierungsrat NEF optimieren und damit die Haushaltsführung des Kantons Bern einfacher und übersichtlicher gestalten will:

• Reduktion der Anzahl Produktgruppen.
• Auf der Ebene Produktegruppen werden die Leistungs- und Wirkungsziele sowie die dazugehörigen Indikatoren mit Soll- und Ist-Werten durch allgemein verständliche Leistungsinformationen ersetzt.
• Das Deckungsbeitragsschema, das die finanziellen Ergebnisse einer Produktgruppe ausweist, wird vereinfacht.
• Der Voranschlag und Aufgaben-/Finanzplan sowie der Geschäftsbericht mit Jahresrechnung werden entschlackt und neu gestaltet.
• Während des Jahres werden wie bisher mehrere Trendmeldungen zum voraussichtlichen Rechnungsergebnis erstellt. Auf die Erarbeitung der Hochrechnung per Ende August wird hingegen verzichtet.

Die aktuelle Rechnungsführung des Kantons Bern stützt sich auf das von der Konferenz der Kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren (FDK) entwickelte Harmonisierte Rechnungsmodell 1 (HRM1). Dieses stammt aus dem Jahr 1977. Das HRM1 wurde von der FDK zum HRM2 weiterentwickelt und 2008 mit den entsprechenden neuen Fachempfehlungen herausgegeben. Diese Fachempfehlungen sollen innerhalb von zehn Jahren umgesetzt werden.

Während HRM2 lediglich den kleinsten gemeinsamen Nenner unter den Kantonen darstellt, sind die «International Public Sector Accounting Standards (IPSAS)» die einzige international anerkannte Rechnungslegung für den öffentlichen Sektor. Der Regierungsrat beschloss am 17. Februar 2010, das HRM2 im Kanton Bern IPSAS-konform umzusetzen. Diese Umsetzung von HRM2 bedarf diverser Anpassungen des FLG.

Mit dem IPSAS-konformen HRM2 soll die Aussagekraft von Bilanz und Jahresrechnung erhöht werden, indem die Buchführung und die Berichterstattung transparenter werden. Das Vermögen wird neu zum effektiven Wert bewertet und bilanziert. Gemäss ersten Simulationen bewegt sich die Aufwertung des Finanz- und Verwaltungsvermögens des Kantons Bern in einer Grössenordnung von sechs Milliarden Franken. Damit werden auch die Verpflichtungen des Kantons Bern gegenüber seinen Pensionskassen neu zu bilanzieren sein. Die Abschreibung der Vermögenswerte erfolgt neu linear nach der Nutzungsdauer und nicht mehr degressiv vom Restbuchwert. Dadurch wird der Abschreibungsaufwand gleichmässig auf die gesamte Nutzungsdauer verteilt.

Da sowohl die Umsetzung der Optimierungsvorschläge auf Grund der Evaluation NEF als auch die IPSAS konforme Umsetzung von HRM2 Anpassungen im FLG erfordern, werden diese Änderungen im Rahmen einer einzigen Revisionsvorlage des FLG zusammengeführt. Da sich in der Praxis der vergangenen Jahre bezüglich diverser Bestimmungen im FLG ein Anpassungs- und Optimierungsbedarf zeigte, soll die vorliegende Revision zudem zum Anlass genommen werden, das Gesetz in diversen weiteren Punkten zu aktualisieren.